Le déféré préfectoral et les contrats conclus par les collectivités territoriales
Bien souvent, tant le concurrent évincé de l’attribution d’un marché public local, que le titulaire, insatisfait des conditions d’exécution dudit marché public, ont tendance à oublier qu’ils ne sont pas les seuls acteurs à pouvoir, en concurrence avec la collectivité territoriale concernée, saisir le juge administratif.
En effet, les décisions prises par les autorités locales tant pour la passation que pour l’exécution (1) des contrats des collectivités territoriales sont susceptibles d’un déféré préfectoral, la loi n°82-213 du 2 mars 1982 ayant institué un contrôle de légalité sur les actes des collectivités territoriales, de leurs établissements publics et des sociétés d’économie mixte intervenant pour le compte d’une collectivité territoriale et relevant de l’exercice de prérogatives de puissance publique (2).
Ce recours, exercé par le Préfet, représentant de l’État, exercé spontanément (déféré spontané) ou sur saisine d’un tiers intéressé (déféré provoqué), contre les actes des collectivités territoriales qu’il estime irréguliers, est assimilé à un recours pour excès de pouvoir (3).
Néanmoins, ce « recours pour excès de pouvoir » présente un certain nombre de spécificités.
Le champ d’application des actes susceptibles d’être déférés par le Préfet est large dans la mesure où il concerne des actes soumis ou non à transmission obligatoire, et ce, tant en ce qui concerne la passation que l’exécution des marchés publics.
En effet, le Code général des collectivités territoriales (4) détermine pour chaque catégorie de collectivité territoriale les actes dont le caractère exécutoire est subordonné à leur transmission au Préfet.
Sont ainsi transmis au Préfet les contrats administratifs les plus importants puisque les textes mentionnent “les conventions relatives aux marchés et emprunts, ainsi que les conventions de concession ou d’affermage de services publics industriels ou commerciaux” et les “conventions de délégations de service public” et tous leurs avenants. (5)
Lorsqu’elles sont dissociables des autres prestations, les stipulations contractuelles concernant des prestations comprises dans un lot peuvent même faire l’objet d’un déféré préfectoral (6).
A contrario, il existe des actes non soumis à l’obligation de transmission, comprenant des conventions de droit privé, ainsi que des contrats de droit public tels que les marchés d’un montant inférieur à celui fixé pour l’application du Code des marchés publics et les conventions d’occupation domaniale.
Cela étant dit, même à l’égard des contrats de droit privé, un déféré est recevable lorsqu’il est dirigé contre des délibérations et des arrêtés dont l’objet est l’autorisation et la passation desdits contrats (7) , et dont le Préfet a nécessairement pu avoir connaissance (8).
En outre, et en ce qui concerne les contrats de droit publics précités, il arrive que certains d’entre eux constituent des documents complémentaires nécessaires au contrôle de la légalité d’actes soumis eux-mêmes à transmission : ils font ainsi l’objet d’une transmission indirecte au préfet qui, si elle n’est pas effectuée spontanément par l’autorité locale, justifiera d’être réclamée par le Préfet.
Enfin et surtout, le Conseil d’Etat a admis que le Préfet pouvait déférer tous les contrats des collectivités territoriales, et non pas seulement la décision de conclure de tels contrats, et ce alors même que la loi avait donné une énumération des actes soumis à une transmission obligatoire (9) : les contrats publics qui n’ont pas à être transmis obligatoirement au Préfet par la collectivité territoriale concernée peuvent donc faire l’objet d’un déféré provoqué par un tiers intéressé.
Pour tous les actes soumis à l’obligation de transmission, le déféré spontané ou provoqué doit être exercé, à peine de forclusion, dans le délai de deux mois suivant la date de réception de l’acte par l’autorité préfectorale.
Le défaut de transmission rend le déféré recevable sans condition de délai (10).
Pour les actes non soumis à cette obligation comme les marchés d’un montant inférieur à celui fixé pour l’application du Code des marchés publics, le délai court à compter de la date de saisine du préfet par un administré (11) , et en l’absence de saisine, selon les règles du droit commun, c’est-à-dire à compter de la date de publication ou d’affichage de l’acte (12).
Le délai pour agir dans le cadre du déféré préfectoral présente en outre la particularité de pouvoir être prorogé par un recours gracieux ou une demande de production de pièces complémentaires.
Propre au déféré préfectoral, la demande de pièces complémentaires proroge le délai, sous réserve toutefois que lesdites pièces soient nécessaires à l’appréciation de la légalité de l’acte : le caractère nécessaire des documents réclamés est apprécié par le juge de l’excès de pouvoir (13).
Il est vrai que le déclenchement du délai est conditionné par la transmission complète de l’acte, c’est-à-dire que l’acte soit non seulement produit dans son intégralité, mais aussi qu’il soit accompagné des documents nécessaires à l’appréciation de sa légalité (14).
Ainsi, lorsque le préfet doit attendre d’être en possession de deux contrats pour apprécier la légalité d’une procédure de marché négocié au regard des suites prévues pour ce type de marché, le préfet est recevable à former un déféré contre l’ensemble des marchés dans le délai imparti pour le dernier de ceux-ci, alors que ce délai était expiré pour les marchés antérieurs (15).
Le déféré ayant la nature d’un recours en excès de pouvoir, seuls sont recevables les moyens de légalité (par exemple, irrégularités affectant les procédures de passation des contrats), mais pas les moyens tirés de la violation des engagements contractuels (16).
Lorsqu’il est saisi de conclusions en ce sens, le juge saisi par le Préfet prononce séparément ou ensemble l’annulation des actes détachables (décision de la commission d’appel d’offre d’attribuer le marché, etc.) et du contrat (17), l’illégalité des actes détachables entraînant celle du marché considéré.
En revanche, l’annulation d’un avenant, lorsqu’il n’a pas pour objet d’annuler le contrat initial (18), ou d’une "décision de poursuivre" un marché public, laisse subsister le contrat initial (19).
En somme, les spécificités du déféré préfectoral peuvent notamment justifier la saisine du Préfet par un concurrent évincé de l’attribution d’un marché public local, mais désireux de ne pas s’aliéner à l’avenir le pouvoir adjudicateur concerné.
Maître Hériard- Dubreuil, Avocat
Maître Milon, Avocat Associé
www.ymfl-avocats.fr
POUR APPROFONDIR
Loi n°82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions.
(1) TA Strasbourg, 22 septembre 2003, n° 03-3284, Préfet de Moselle c/ Cne Amnéville : déféré contre une délibération du Conseil municipal prononçant le retrait d’une concession de casino ; TA Strasbourg, 9 décembre 2003, n° 03-4329, Préfet de Moselle c/ Cne Amnéville : déféré contre une délibération du Conseil municipal prononçant la résiliation d’une concession de casino.
(2) (4) (11) Articles L2131-1 à L2131-13 du Code général des collectivités territoriales.
(3) (14) CE n° 117717 du 26 juillet 1991, Commune de Sainte-Marie.
(5) CE n° 54847 27 février 1987, Cne Grand-Bourg de Marie-Galante.
(6) CE n° 132280 132385 du 2 juin 1995, Sté Cofreth.
(7) TC n° 03138 du 14 février 2000, Cne Baie-Mahaut : Rec. CE 2000, p. 747 ; - CE n°149404 152419 152420 158331 159083 160352 du 8 novembre 2000, Cne Baie-Mahaut : Rec. CE 2000, p. 900, à propos de contrats de courtage signés avec une société spécialisée.
(8) Grâce à la transmission obligatoire des délibérations et des pièces annexes indispensables à l’exercice du contrôle de légalité, le Préfet a connaissance de tous les contrats qui ne sont pas soumis à cette formalité, en particulier des conventions de droit privé dont la régularité est subordonnée à l’accord ou à l’approbation de l’autorité délibérante de la collectivité.
(9) CE n° 68166 du 13 janvier 1988, Mutuelle générale des personnels des collectivités locales : Rec. CE 1988, p. 6 ; CE n° 99643 du 4 novembre 1994, Département de la Sarthe, Rec. CE 1994, p. 1045 ; CE 14 mars 1997, Département des Alpes maritimes, Rec. CE 1997, p. 79.
( 10) TA Nice, 24 octobre 1991, Épx Léquio ; Rec. CE 1991, p. 304.
(12) CE n° 122912 du 27 mars 1996, Préfet de l’Hérault.
(13) CE n° 80272 31 mars 1989, Cne de Septèmes-les-Vallons.
(15) TA Melun, 4 février 2003, Préfet de Seine-et-Marne ; BJCP 28/2003, p. 247.
(16) TA Paris du 23 novembre 1983, Corep région Île-de-France ; Rec. CE 1983, p. 643.
(17) CE n° 64954 du 2 novembre 1988, Corep Hauts-de-Seine c/ OPHLM Malakoff ; Rec. - CE 1988, p. 659 : annulation de décisions autorisant la conclusion d’un marché de régularisation, ainsi que du marché.
(18) TA Toulouse, 2 février 1984, Corep Haute Garonne : Marchés publ. 1986, p. 216, p. 19 : dans ce cas, le juge réexamine l’ensemble des actes contractuels.
(19) CE n° 96935 30 janvier 1991, Préfet de Seine-Saint-Denis.
